Den politiska kommissionen – fungerade Junckers idé?

Den 14 maj 2019 anordnade Sieps ett seminarium om Junckers idé om en politisk kommission. Talare var Mark Dawson, professor i EU-rätt vid Hertie School of Governance i Berlin, som har skrivit en analys för Sieps om ämnet. Kommentatorer var Mark Rhinard, professor i internationella relationer vid Stockholms universitet, Eva Sjögren, chef för EU-kansliet vid Statsrådsberedningen och Annika Ström Melin, journalist och författare med inriktning på EU-frågor. Moderator var Anna Wetter-Ryde, forskare i juridik vid Sieps.

Mark Dawson inledde med att ringa in föremålet för sitt intresse: snarare än hur kommissionen har presterat under mandatperioden har han studerat hur det gick att ”politisera” kommissionen. Det handlar om Jean-Claude Junckers idé att inte bara leda en förvaltning utan även en institution som gör politiska avvägningar och i förlängningen kan ställas till svars för sina val.

Hans gissning var att det kan bli Junckers arv: en förändrad syn på kommissionen snarare än stora politiska projekt som den inre marknaden eller euron.

Frågan är då om det blev en framgång? Oavsett hur man bedömer insatserna generellt hävdade Dawson att kommissionen inte lyckades bli en politisk aktör fullt ut. Och det har enligt honom att göra med en paradox: samtidigt som viktiga politikområden lyfts upp på EU-nivå tvekar medlemsstaterna inför EU:s inblandning på dessa områden.

Migration och asyl är ett centralt exempel, menade han. När kommissionens förslag handlade om harmonisering med begränsad påverkan var de sällan omtvistade. Men när de gällde omlokalisering av flyktingar – med stor påverkan på medlemsstaterna – blev de ifrågasatta.

Kommissionen kunde därför inte förverkliga sina prioriterade förslag. Det blev särskilt tydligt på områden där kommissionens befogenheter är mer begränsade. I grunden handlar det om att medlemsstaterna måste ge sitt stöd.

Ett mellanting

En starkare intern styrning ledde enligt Dawson till viss effektivisering. Politiseringen öppnade dock för kritik mot partiska ställningstaganden, inte minst när det gällde rättsstatens principer och EU:s budgetregler. Det var också svårt att stärka samordningen med rådet, som förändras efter varje nationellt val.

Slutsatsen var att kommissionen inte bara kan se till att EU:s regler följs, eftersom unionens beslut har fått mer fördelningsmässiga effekter. Men det är också svårt att bli en fullfjädrad politisk aktör. Enligt Dawson är dagens kommission ett mellanting och därför finns det två alternativ: ta ett steg tillbaka till den mer neutrala rollen eller röra sig mer mot en tydligare politisk funktion.

Krisdriven ambitionsnivå

Att uttala ordet politisk var ”en viktig förändring”, påpekade Mark Rhinard. Det väcker också frågor – alltifrån vad begreppet betyder till vem som vill ha en politisk kommission. Små medlemsstater kan till exempel vara mer positiva till kommissionen som jämvikt till de stora medlemsstaternas inflytande. Man kan också fråga sig om Junckerkommissionen var unik. Rhinard betonade att varje kommission är politisk på något sätt och att medlemsstaterna alltid begränsar. EU:s kriser fick däremot Junckerkommissionen att driva långtgående förslag, exempelvis i fråga om gränskontroller. Samtidigt påpekade Rhinard att resultaten inte bara handlar om kommissionen. Alla EU-institutioner har påverkats av den minskade entusiasmen för den europeiska integrationen.

Kan en politisk kommission se till att reglerna följs?

Eva Sjögren tryckte på att Sverige har intresse av en stark men också en neutral kommission. Problemet med politiseringen är att det drar åt partipolitik, menade hon, och det gäller även hur kommissionsordföranden ska väljas. Det betyder inte att Junckerkommissionens steg har saknat förtjänster: den har tydliggjort prioriteringar, kommunicerat effektivt, visat större öppenhet – exempelvis om mandaten i handelsförhandlingarna – och främjat EU:s enighet i brexitprocessen. Däremot frågade hon sig om en politisk kommission kan fullgöra rollen som ”fördragens väktare”. Det gäller särskilt två uppgifter som prioriteras högt av Sverige: att värna rättsstaten och se till att medlemsstaterna genomför reglerna för den inre marknaden.

Junckerkommissionens styrka

Enligt Annika Ström Melin visar migrationsområdet och frågan om rättsstaten att Juncker lyckades sätta ihop en stark och koordinerad institution. När det gäller migration formulerade kommissionen redan våren 2015 grunderna för senare förslag. Även om förslagen inte gick igenom agerade kommissionen inom ramen för sina befogenheter och försökte genomdriva en plan. När det gäller rättsstatens principer betonade hon att kommissionen handlade starkare än tidigare, framför allt genom att dra igång processer mot länder som bryter mot EU:s grundläggande värden. Lika viktigt var budskapet att oberoende domstolar är en europeisk angelägenhet. Har då Junckerkommissionen varit politisk? Ström Melins poäng var att det beror på definitionen: ”Om en politisk kommission betyder att vara fokuserad, föreslå åtgärder och vara beredd att handla när stora problem uppstår, ja då har kommissionen varit politisk.”

En unik roll

I det efterföljande samtalet påpekade Mark Dawson att Junckerkommissionen intog en ledarroll i en komplex och kaotisk tid. Men om fokus ligger på att bedöma rollen som politisk aktör var hans slutsats att kommissionen inte har haft makt att driva igenom sin agenda. Och till sist är det resultaten som räknas.

Hur politiseringen ska bedömas beror också på vem som blir nästa ordförande – och hur. Vid seminariet framkom en enighet om att spitzenkandidat-systemet är problematiskt. EU-demokratin behöver dock fördjupas, menade Annika Ström Melin, och man behöver hitta andra sätt.

Om behovet av en ”politisk” kommission kan diskuteras framstod behovet av en ”stark” kommission som mer självklar. Mark Rhinard återkom till att en stark kommission behövs för att säkra lika spelregler på den inre marknaden. Andra internationella samarbeten fungerar inte lika väl och den funktionen menade han gör EU till ett unikt samarbete.

Slutligen var det inte självklart vad Junckerkommissionens arv kan bli, om den ens blir ihågkommen. Eva Sjögren trodde dock att de dramatiska händelserna lär dominera i historieböckerna, framför allt brexit.