Politiskt svängrum eller rättsliga ramar – vad styr EU:s befogenheter?

Den 10 oktober 2019 anordnade Sieps ett seminarium om vad som styr EU:s befogenheter. Talare var Åsa Romson, forskare i miljörätt och miljöpolitiska styrmedel vid IVL Svenska miljöinstitutet, Erik Sjödin, universitetslektor i civilrätt vid Institutet för socialforskning, Stockholms universitet och Annika Suominen, universitetslektor i straffrätt vid Stockholms universitet. Kommentator var Sverker Gustavsson, professor emeritus i statsvetenskap vid Uppsala universitet, och moderatorer var Anna Wetter Ryde och Maria Wiberg, båda forskare i juridik vid Sieps.

Balansakten mellan politik och juridik är ett klassiskt författningspolitiskt problem med en särskild dimension för Europeiska unionen: EU bygger på en rättslig gemenskap men väcker samtidigt politiska förväntningar. De förhoppningar som ställs till den tillträdande kommissionen kan illustrera detta. Spänningen mellan politik och juridik har dessutom aktualiserats av rättsstatskrisen och brexitprocessen.

Syftet med Sieps seminarium var att diskutera denna spänning – med fokus på tre områden: miljörätt, arbetsrätt och straffrätt.

För att ge en bakgrund påminde Anna Wetter Ryde om att integrationsprocessen kan delas in i olika faser som präglas av hur medlemsstaterna har svarat på den rättsliga integrationen. Bland viktiga steg pekade hon på EU-domstolens avgörande om EU-rättens företräde, ett beslut som motiverade medlemsstaterna att öka sitt inflytande i EU:s beslutsprocess. Bakom maktbalansen i EU finns ständigt denna spänning mellan juridik och politik, menade Wetter Ryde.

Ytterligare en pusselbit är den inre marknaden. Som Maria Wiberg visade har den bidragit till uppluckringen av gränserna för EU:s befogenheter. Beslut på alla områden bedöms nämligen i förhållande till förbudet mot att inskränka den fria rörligheten. Samtidigt är undantag tillåtna, vilket begränsar EU:s regleringsmakt. Kravet på en rättslig grund styr också EU:s befogenheter.

Miljörätten: tidig integration och töjda ramar

När det gäller miljörätten framhöll Åsa Romson att integrationen hade kommit långt redan innan den inre marknaden skapades i början av 1990-talet. Med tanke på att miljöeffekter inte känner några gränser föll det sig naturligt med både internationellt och europeiskt samarbete.

Idag går EU:s och Sveriges miljölagstiftning nästan inte att särskilja. EU:s miljörätt har dessutom byggt om den svenska miljöförvaltningen och inneburit skärpta rättsliga krav. Romson påminde dock om att Sverige har varit aktivt i utformningen av EU:s miljöregler.

Ett särdrag för EU:s miljörätt är detaljregleringen. Romson framhöll att EU-domstolen närmast har krävt en direktöversättning av direktiv, som annars tillåter anpassning till nationella förhållanden. När det gäller dagens klimatmål bygger styrningen däremot snarare på långsiktiga strategier och nära processer mellan kommissionen och medlemsstaterna.

Miljörätten rymmer alltifrån totalharmonisering (som inom produktreglering) till vetorätt för medlemsstaterna (som inom energi). I många fall innebär EU:s regler minimikrav som tillåter länderna att vara mer ambitiösa. Sammantaget menade Åsa Romson att ramarna successivt har töjts i förhållande till de rättsliga grunderna.

Arbetsrätten: EU påverkar vardagen

Ett utmärkande drag för arbetsrätten är att EU:s rättsakter berör högst vardagliga frågor. Som exempel nämnde Erik Sjödin krav på anställningsbevis, samråd mellan arbetsgivare och arbetstagare, men även bestämmelser om arbetstid och åtgärder mot diskriminering.

För att förstå EU:s inflytande på dessa områden bör man komma ihåg att intresset för sociala frågor har funnits med i hela EU:s historia – från tiden före Romfördraget till den nyligen antagna sociala pelaren. Länge hade EU inga befogenheter på området: de fördragsskrivningar, stadgor och protokoll som antagits genom åren har syftat till att ge EU ett ”mänskligt ansikte”. Befogenheterna är fortfarande begränsade men idag finns en särskild avdelning för socialpolitik i fördraget.

Denna historiska bakgrund kastar enligt Sjödin ljus över den sociala pelaren: den medför inga nya befogenheter för EU men täcker samtidigt befintlig EU-rätt. Den historiska framväxten förklarar även att många olika rättsliga grunder används på området, trots avdelningen i fördraget. Vilken rättslig grund som väljs är i sin tur inte oväsentligt, avslutade Erik Sjödin, eftersom den bestämmer beslutsformer och även kan påverka innehållet.

Straffrätten: nyare befogenhet för EU

Något annorlunda är det med straffrätten, menade Annika Suominen, ett speciellt område som bygger på statens maktmonopol gentemot den enskilde. Fram till 1993 nämndes straffrätten över huvud taget inte i EU:s fördrag. I och med Lissabonfördraget från 2009 har EU dock fått uttrycklig kompetens på området. Den utvecklingen hade man kanske inte väntat sig på  25 års tid, sa Suominen. Det betyder inte att EU saknade relevans för området före 1990-talet. Skälet är bland annat att andra områden har straffrättsliga aspekter, som EU:s finansiella intressen.

EU:s befogenheter på straffrättsområdet har enligt Suominen ofta flyttats fram genom att EUinstitutioner har agerat som om de redan fanns. Fördragen har senare bekräftat steg som redan tagits.

Idag pågår en diskussion om EU:s befogenheter kommer att påverka de nationella systemen ytterligare och Suominen pekade bland annat på nya minimikrav som ska underlätta ömsesidigt erkännande av domar. Hon betonade dock att straffrätten fortfarande är ett speciellt område. Fördraget ger till exempel en medlemsstat rätt att dra i en ”nödbroms” om ett EU-förslag väntas få en negativ påverkan på grundläggande aspekter av det egna straffrättssystemet.

Rädda demokratin med realism

I sin kommentar frågade sig Sverker Gustavsson vilka slutsatser vi kan dra i dagens historiska läge. Mot bakgrund av en ”oredigerad opinionsbildning” och storskalig populism är frågan enligt honom hur vi ska rädda demokratin och EU-projektet.

Situationen är lika allvarlig idag som strax efter andra världskriget. Då utvecklades författningar med starkare juridisk kontroll, ett perspektiv som också vägledde EU:s grundare. Idag gäller det att rädda den demokratiska modell som utvecklats sedan dess och som förenar fritt näringsliv med politiska rättigheter.

Att värna kompromisser och en reformistisk anda är centralt, enligt Gustavsson, och då krävs den rätta kombinationen mellan politik och juridik. Nu är det dock juristerna som har blivit Europas politiker. Det bygger på att EU varken har beskattningsrätt för utjämning eller ett gemensamt språk för opinionsbildning. Lösningen ligger i att förstå att de olika nivåerna har olika logik och att politiker och jurister tar gemensamt ansvar för att hitta motsvarande mekanismer för EU.

Diskussionen bör enligt Sverker Gustavsson handla om vilka problem som ska lösas och föras mot en realistisk bakgrund. Målet är inte ett idealtillstånd, och som exempel nämnde han den inre marknaden – det är lättare att få den att överleva om man inte fokuserar på att skapa den perfekta marknaden.